【财新网】眼见近年汇丰银行和花旗银行因违反美国国内反洗钱法规遭重罚，美国德汇律师事务所（Dorsey & Whitney LLP）高级顾问律师尚撷福（Geoffrey Sant）近日对财新记者指出，中资银行和中国政府可能会在未来遇到美国反洗钱监管方面的问题，建议中国政府尽早向美国监管机构说明中国的情况，并表达对监管要求的担忧。 
　　尚撷福解释称，除澳门汇业银行（Banco Delta Asia）以外，尚无中国国内银行受到严重影响，但在中国使用现金仍较为普遍，而在监管者眼中，现金无法追踪到每一块钱的来源，更容易被犯罪分子利用，因此被认为风险更高。他表示，中国所有拥有国际业务的银行都在打击金融犯罪，采取了许多措施，例如安装追踪高风险交易的软件等。他提醒道，“（在美国并无分行的）中国国内银行可能会对美国监管部门的要求感到震惊，希望这些银行和中国政府尽早意识到这个问题。” 
　　2005年9月15日，美国财政部根据《美国爱国者法案》第311条指定位于澳门的汇业银行有“重大洗黑钱嫌疑”（primary money laundering concern）。美国财政部指控汇业银行为朝鲜政府部门和幌子公司提供金融服务超过20年。美国财政部金融犯罪执法网络（FinCEN）提出规定，若最终采用，将禁止美国金融机构直接或间接地为或代表汇业银行，建立、维护、执行或管理在美国的任何代理账户。 
　　尚撷福指出，近年来已有数家银行因美国反洗钱监管而缴纳巨额罚款或被迫关闭，并以汇丰银行和花旗银行旗下的Banamex银行为例。“巨额罚款对国际银行来说是很大的问题，它们会更加谨慎对待其认为‘高风险’的客户。” 
　　尚撷福认为，美国监管部门的反洗钱监管要求对外国银行有巨大影响力。外国银行要将资金转移至美国，需要有代理银行账户或者与其他有该类账户的银行合作。对在美国设有分行的中资银行，美国监管部门可以直接监管。对在美国没有分行的中资银行，美国监管部门可以通过对美国的银行提出合规要求，从而影响到与之合作的海外银行。“比如说，中国的一些银行在将资金转移至美国或者南美洲和非洲时都需要与美国的银行合作，美国监管者会要求在美国运营的银行验证其海外合作伙伴的反洗钱作为。” 
　　截至目前，中国银行、中国建设银行、中国工商银行、中国农业银行、中国交通银行均在纽约设有分行。 
　　汇丰遭罚19亿 
　　2012年12月11日，美国司法部网站宣布，总部位于英国伦敦的汇丰银行（HSBC）同意支付12.56亿美元罚金，就违反美国《银行秘密法案》（Bank Secrecy Act）、《国际紧急经济权力法案》（International Emergency Economic Powers Act）和《对敌贸易法案》（Trading with the Enemy Act）与美国司法部达成缓起诉协议。 
　　根据法院文件，美国汇丰银行（HSBC Bank USA）未能维持有效的反洗钱项目和对外国代理账户持有人进行适当的尽职调查，因而违反《银行秘密法案》。汇丰集团（HSBC Group）违反《国际紧急经济权力法案》和《对敌贸易法案》，代表古巴、伊朗、利比亚、苏丹和缅甸的客户进行非法交易，所有上述国家在交易发生时都属于被美国财政部海外资产控制办公室制裁的国家。 
　　除了上述与美国司法部达成协议的12.56亿美元罚金外，汇丰还同意支付6.65亿美元民事罚金，其中5亿美元交给美国财政部货币监理办公室（Office of the Comptroller of the Currency），1.65亿美元交给美联储。汇丰总计支付了超过19亿美元罚金。 
　　根据法院文件，2006年至2010年期间，美国汇丰银行在反洗钱合规方面的人员配置严重不足，未能有效执行反洗钱项目监控汇丰集团附属机构的可疑交易和行为，尤其是美国汇丰银行最大的墨西哥客户——墨西哥汇丰银行（HSBC Mexico）。尽管证据显示与墨西哥业务相关的洗钱风险严重，但美国汇丰银行将墨西哥评为“标准”风险，这是反洗钱风险级别中最低的级别。结果，美国汇丰银行未能监控来自墨西哥汇丰的6700亿美元电汇和94亿美元的现金，墨西哥汇丰银行对洗钱控制的宽松监管导致其成为贩毒集团和洗钱者偏爱的金融机构。 
　　对贩毒收益的洗黑钱很大一部分是通过黑市比索交易（Black Market Peso Exchange），这是一个复杂的洗钱系统，用于将在美国非法贩毒的收益转移至美国以外的贩毒集团，通常在哥伦比亚。根据法院文件，从2008年起，美国执法部门发现多个墨西哥汇丰银行的账户与黑市比索交易有关，并揭露毒品贩子每天都往墨西哥汇丰银行账户中存入数十万美元现金。至少8.81亿美元贩毒收益通过美国汇丰银行洗钱，包括墨西哥锡那罗亚贩毒集团（Sinaloa Cartel）和哥伦比亚北斯德瓦里贩毒集团的贩毒收益。汇丰集团承认，尽管知道这些问题和非法资金可能通过美国汇丰银行，但未通知美国汇丰银行关于墨西哥汇丰银行存在的严重反洗钱缺陷， 
　　此外，根据法院文件，从上世纪90年代中期到2006年9月，汇丰集团允许约6.6亿美元被美国财政部海外资产控制办公室制裁的资金，经过包括美国汇丰银行在内的美国金融机构。汇丰集团按照被制裁国家要求，如伊朗、古巴、苏丹、利比亚和缅甸，在向汇丰美国银行和位于美国的其他金融机构发送美元支付信息时删除了姓名。另外，还移除了美元付款信息中判断国家来源的信息；故意使用更不透明的支付信息，即直接拨付（cover payment）；与至少一个受制裁实体合作设计付款信息，阻止银行的过滤程序拦截被禁止的付款。 
　　汇丰银行的案例表明，在美国运营的银行也可能出于同理担心，若其中国的合作银行存在反洗钱缺陷，自己会被处罚。因此，中国政府应意识到该问题，并采取措施保护中资银行。 
　　花旗清算旗下银行 
　　2015年7月22日，花旗银行（Citigroup Inc）同意支付美国联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation）与加州商业监督局（California Department of Business Oversight）联合判定的1.4亿美元罚金，并决定关闭涉嫌洗钱的墨西哥国民银行美国分行（Banamax USA）。1.4亿美元罚金中的1亿美元支付给美国财政部，另外4000万美元支付给加州商业监督局。 
　　根据美国联邦存款保险公司网站发布的公告，该机构认定墨西哥国民银行美国分行长期未能执行有效的BSA/AML合规项目。公告称，该银行没有雇佣一名合格的反洗钱官员和足够的人手，以维持足够的内部控制侦测并报告非法的金融交易和其他可疑行为、提供高效的反洗钱培训、进行有效的独立测试。 
　　尚撷福指出，1.4亿美元对墨西哥国民银行美国分行来说是巨额罚金，因为该罚金（在宣布当日）高达该银行总资产的四分之一。据路透社7月22日报道，花旗银行称将清算墨西哥国民银行美国分行，该分行目前有三家支行，约300名全职员工以及5亿美元资产。 
　　总部位于美国加州的墨西哥国民银行美国分行是花旗银行全资控股的墨西哥国民银行（Banamex）的附属机构。花旗银行2001年8月收购了墨西哥国民银行。据彭博社报道，花旗银行约10%的核心收入来自墨西哥国民银行，后者共有1500家分行，接近花旗在美国分行总数的两倍。路透社称，墨西哥国民银行美国分行2012年底时资产为15亿美元，曾有11家分支机构，其中八家于2013年关闭。 
　　建行达成反洗钱合规协议 
　　2015年7月13日，中国建设银行及中国建设银行纽约分行与其监管者纽约联储银行和纽约州金融服务管理局（New York State Department of Financial Services）达成反洗钱合规协议，内容包括反洗钱合规项目、客户尽职调查、可疑行为监控和报告、交易评估、遵守监管要求、内部审计等。 
　　美国国会1970年通过的《货币和对外交易报告法》法案通常被称为《银行保密法》（BSA，Bank Secrecy Act）。该法案要求美国金融机构协助美国政府部门侦查并防止洗钱。为此，《银行保密法》要求金融机构保留现金购买可转让票据的记录，报告超过1万美元（每日累计总和）的现金交易，并上报可能预示洗钱、逃税或其他罪行的可疑行为。《银行保密法》有时被称为反洗钱法，或者与《美国爱国者法案》第三章中的条款合称为《银行保密法》/反洗钱（BSA /AML）法案。《美国爱国者法案》2001年10月26日由时任美国总统小布什签署颁布，以防止恐怖主义为主要目的，其中扩张了美国财政部长的权限以控制、管理金融方面的流通活动。 
　　上述中国建设银行达成的协议部分细节包括，在协议签订后60天内，中国建设银行和中国建设银行纽约分行需联合提交一份书面强化的BSA /AML合规项目，该项目的最低要求为：一个内部控制系统，保证符合BSA /AML要求以及州监管要求；保证符合有关外国金融机构代理账户所有要求的内部控制，包括但不仅限于附属机构；一个全面的BSA /AML风险评估，准确判断并考虑（纽约）分行的所有产品和服务、客户类型和地缘风险，确定内在和残余风险；内部控制以确保（纽约）分行的BSA /AML监控系统接收的数据完整，且可被系统分析；对从事BSA /AML业务的所有（纽约）分行相关员工和附属机构相关员工进行有效培训，包括BSA /AML要求、州监管要求、内部政策和程序等所有方面。 
　　在协议签订后60天内，中国建设银行和中国建设银行纽约分行需联合提交一份书面的客户尽职调查项目，该项目的最低要求为：修订决定账户持有人风险评级的方法，应考虑如客户类型、产品和服务类型以及地理位置等因素；政策、程序和控制以确保外国代理账户，包括但不仅限于附属机构，符合适合的尽职调查，在必要时加强的尽职调查；定期对整个客户群进行客户和账户信息的审查和评估，确保信息及时且完整，且风险预测反映当前信息，若适用，记录任何修改客户风险评级的理由。 
　　在协议签订后60天内，中国建设银行和中国建设银行纽约分行需联合提交一份书面项目，确保识别并及时、准确、完整地报告所有已知和可疑的违法交易。该项目的最低要求为：记录良好的方法以建立合适（纽约）分行的监督规则和界限，考虑如客户类型、产品或服务类型、外国代理银行行为，包括美元清算；用于分析、测试、记录监测规则和界限变化的政策和程序；加强监控和调查标准和程序，以确保及时的侦查、调查并报告所有已知或可疑的违法交易；政策和程序以确保从所有业务线收集所有必要的客户和交易数据并集成入一个交易监控系统，保证对可疑行为的全面监控；发现并矫正所有跨境直接拨付（cover payment）信息中的缺陷；评估关键系统并矫正不足的时间表；确保BSA/AML问题被（纽约）分行管理高层正确解决、升级和评估的措施。 
　　反洗钱监管的经济账 
　　但尚撷福认为，美国目前监管太过火，这是有害的，会导致一些银行不得不关闭，不但给当地社区民众带来不便，犯罪网络也反而有机可趁得以加强。 
　　一些美国国会议员也表达了反洗钱监管对美国社区带来影响的担忧。亚利桑那州联邦参议员麦凯恩2月4日在该州金融机构委员会听证会上提交证词称，在过去几个月中，在亚利桑那州南部边境拥有和经营现金密集型业务的选民，包括大农场工人、农民和其他农业从业者等，都表达了对获得银行渠道的担忧。他表示，在过去一年内，仅该州的诺加利斯市（Nogales）就有代表几家大银行的四家分行关闭。最近国家公共广播（NPR）播出一则故事，诺加利斯市的拉洛卡（La Roca）餐厅在美国大通银行（Chase Bank）开设了40年的银行账户被关闭。大通银行向NPR证实关闭一些银行账户是为了符合反洗钱监管要求。麦凯恩认为，银行分支关闭对当地企业主有巨大的影响，给他们获得启动、经营和扩张生意所需资金造成新障碍。 
　　明尼苏达州众议员埃里森（Keith Ellison）则呼吁不要切断给索马里的汇款。该州有庞大的索马里人口。在4月10日给《纽约时报》的撰文中，埃里森指出，索马里和北非其他国家脆弱的局势得以维系，一部分是靠海外亲朋汇款回国。每年索马里裔美国人汇回索马里的资金达2.15亿美元，超过美国政府每年2亿美元的援助款。从全世界各地汇到索马里的汇款最高时占该国GDP的40%。但从美国来的汇款可能很快就会被完全切断。2月，处理80%汇至索马里汇款的银行关闭了汇款业务账户；5月，所剩不多的银行中的一家也要关闭账户。4月，肯尼亚吊销了13家索马里汇款公司的执照，作为对肯尼亚加里萨大学学院（Garissa University College）被索马里极端组织青年党袭击的反应。 
　　埃里森分析称，银行关闭账户的原因之一是由于银行必须符合反洗钱规定的高标准，有从事现金服务业务的客户会增加满足监管要求的难度。美国监管部门担心汇款会落入如索马里青年党等恐怖组织手中。埃里森表示，在过去20年中汇款落入索马里青年党手中的情况很少发生且金额很小，一次是约8000美元，另一次是约200美元。他的观点是汇款不仅满足索马里人生活所需，还能够减少像索马里青年党这种极端组织的吸引力，使索马里人更容易拒绝恐怖组织的招募。 
　　尚撷福指出，除了反恐因素外，美国监管机构也有经济上的动力追查银行。通常银行会与监管部门达成协议，向其缴纳高额罚金。以上述汇丰银行案为例，纽约皇后区检察院对调查做出很大贡献，可从汇丰银行19亿罚金中获得1.16亿美元，该金额是皇后区检察院年度预算的一倍，该检察院希望用这笔钱将皇后区拘留所改造为办公室。尚撷福表示，美国监管部门不断提高标准，这些罚款“使他们想要继续这么做”。■